Asunto: grado de autonomía institucional de estructuras reguladoras y de control
En definitiva, las estructuras organizacionales reflejan los objetivos y las intenciones de quienes las proponen y en el caso particular de la LEY ORGÁNICA DEL SECTOR ELÉCTRICO / LOSE – 2016, actualmente en etapa de segunda discusión por la Asamblea Nacional, si bien es cierto que en la redacción de su texto permite “mostrar algunas señales” dirigidas hacia los inversionistas privados y las instituciones financieras, de que existe la “intención de iniciar a futuro” los Procesos de Reforma del Mercado Eléctrico – acción de apertura para desarrollar, bajo un “régimen de libre competencia”, la infraestructura de operaciones y de comercialización del Sector Eléctrico Nacional (SEN) con amplia participación del capital privado –, tiene el inconveniente que cuando se revisan los textos asociados a los entes o instituciones que se encargaran del control operacional del SEN, (a) la Comisión Nacional de Electricidad – ver Artículo 27 del TÍTULO III – y (b) el Centro Nacional de Gestión del SEN – ver Artículo 49 del Capítulo III, del TÍTULO V –, los mecanismos propuestos para la escogencia de sus miembros – en particular el Presidente – y la propia composición de las respectivas Juntas Directivas, contradicen el objetivo primordial que deberían desempeñar éstas instituciones.
Y es que para regular y gestionar la operación del Mercado Energético, el objetivo primordial de estas instituciones se fundamenta con claridad, en que deben ser organismos con suficiente independencia y autonomía institucional de los Poderes Públicos:
1º. no sólo capaces de adelantar los Procesos de Reforma y Reestructuración del Mercado Energético – que serán necesarios para “conseguir recursos financieros” –,
2º. sino también, para asegurar la instauración de un “mercado competitivo” por la vía de la venta de servicios operativos, adquisición y venta a consumidores de energía eléctrica e intercambio de “instrumentos operacionales y financieros” – bonos verdes, reservas de generación, disponibilidad, potencia reactiva, regulación de frecuencia, etc. –,
3º. y que al mismo tiempo, ese “mercado competitivo”, logre progresivamente tanto un precio estable y asociado a costos de las tarifas, como la negociación apropiada para reducir y disminuir el precio con “nuevos esquemas” tarifarios, al ser lo suficientemente dinámico para permitir el acceso de “nuevos agentes” – necesarios para “seguir la curva de demanda” – asociados a generación de energía, transmisión, distribución y comercialización,
y todo lo anterior, de acuerdo con las prácticas por lo general aplicadas para la “desregulación de mercados energéticos”, se logra alcanzar cuando se emprende de manera simultánea: (a) procesos de apertura al capital privado – por la vía o de privatización de activos o de contratos de concesiones o de acuerdos de Inversiones Público/Privadas (IPP) o de “nuevas inversiones de carácter privado” – e (b) instituyendo la necesaria capacidad gerencial en las empresas públicas del Estado, para operar bajo criterios de “buenas prácticas empresariales”; que les permita participar y obtener beneficios operando bajo un “régimen de libre competencia”.
La anterior “declaración de principios” coincide con las orientaciones que han sido aplicadas desde la década de los 90’s a partir del acuerdo denominado como: “consenso de Washington” – término acuñado en 1989 – promovido por Instituciones Multilaterales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) y del cual emergió un “nuevo paradigma”, enfocado esencialmente a la reorganización de ese sector de la economía, relacionado con el suministro del servicio de la energía eléctrica.
Es apropiado comentar, que la metodología propuesta por el Banco Mundial – denominada “Regulatory Performance Index” (RPI) – para evaluar el desempeño de las estructuras reguladoras de aquellos países que tienen en operación Procesos de Reforma y Reestructuración del Mercado Energético, sin duda será la metodología aplicada para identificar sí o no Venezuela califica con condiciones mínimas para adelantar estos Procesos de Reforma y cuyo gobierno, sería idóneo para recibir soporte gerencial y financiero de las Instituciones Multilaterales.
Esta metodología se concentra en analizar dos (2) áreas específicas: (a) “gobernabilidad”, en cuanto a legitimidad, credibilidad, transparencia y grado de autonomía institucional y (b) “sustancia”, en cuanto al complejo mecanismo de “formación” de las tarifas y de la calidad del servicio; y esto último no es otra cosa, que la fundamentación de los mecanismos organizacionales y de operación de los Mercados Mayorista, Minorista y Regulado.
Tomando en consideración los mencionados “principios” de reorganización de los sectores energéticos y contrastando las necesidades perentorias que tendrá el Estado Venezolano para superar la presente crisis social y económica y lograr condiciones mínimas para emprender trabajos de reconstrucción de la envergadura que se ameritan para recuperar las infraestructuras de servicios y operacionales del SEN, es oportuno señalar que el Estado Venezolano saldrá a “competir en la búsqueda de fuentes de financiamiento” bajo unas condiciones en las cuales: un número importante de países deberá accionar acuerdos financieros con la banca multilateral para superar el impacto de la actual pandemia del COVID-19, y es evidente, que de no disponer Venezuela de la suficiente credibilidad y claridad en sus instrumentos legales, para asegurar que en los mencionados Procesos de Reforma la apertura al capital privado no es sólo una “intención gubernamental”, será difícil lograr la consecución de fuentes de financiamiento en condiciones apropiadas; por la realidad que existirán – y ya existe – (a) indisponibilidad de recursos financieros y (b) países con tradicionales estructuras jurídicas y económicas de “mercados abiertos”, en mejores condiciones sociales, económicas y políticas, que nuestro país: Venezuela.
Para efectos demostrativos de los inconvenientes que se pueden ocasionar por la apreciación que tengan tanto las Instituciones Multilaterales como los inversionistas privados sobre el enfoque propuesto en los textos del documento LOSE – 2016, en etapa de segunda discusión, es apropiado analizar lo previsto para la Comisión Nacional de Electricidad en relación a los mecanismos propuestos para la escogencia de sus miembros – en particular el Presidente – y la propia composición de la respectiva Junta Directiva.
La redacción del Artículo 27 (TÍTULO III de la LOSE – 2016) establece lo siguiente,
Artículo 27. La Comisión Nacional de Electricidad será dirigida por una Junta conformada por siete (7) miembros. Los cinco (5) primeros designados mediante el concurso de credenciales regulado en esta Ley. Un (1) miembro designado por el ministro competente en materia de electricidad y un (1) miembro designado por la Asamblea Nacional.
y aplicando la metodología propuesta por el Banco Mundial y centrando la atención en el asunto de la “transparencia”, de esa redacción del Artículo 27, se desprenden varias preguntas:
1- si se quiere demostrar “autonomía institucional” y la Junta está conformada por siete (7) miembros y si son todos profesionales calificados del sector, ¿no pueden ser todos escogidos mediante el “mismo” concurso de credenciales?;
2- y si se quiere demostrar “independencia de los Poderes Públicos”, ¿por qué deben ser designados dos (2) miembros, uno por el Ministerio y otro por la Asamblea Nacional?;
3- ¿es que acaso ahora la Asamblea Nacional tendrá “delegados” en instituciones propias del Poder Ejecutivo – como es la Comisión Nacional de Electricidad –, derivando en una acción contraria a la función de auditoría como ente legislador, para convertirse en ejecutora?.
La verdad es que si el objetivo es demostrar “independencia y autonomía institucional” de un “nuevo organismo de carácter público”, ésta no se expresa cuando miembros de una Junta de Administración se designan por un mecanismo de selección por concurso: (a) que escoge a los más calificados bajo criterios de “transparencia” y “méritos profesionales” y los otros miembros, (b) son designados directamente; y en lo específico, por métodos provenientes y regulados por órganos diferentes de los Poderes Públicos Nacionales.
Y es que independientemente a la realidad objetiva que al ser la Comisión Nacional de Electricidad un organismo adscrito al ministerio encargado de gestionar la política energética, es conveniente que su Presidente deba ser un profesional de reconocida trayectoria y aceptable por ese ministerio, para asegurar así la debida “fluidez y comunión de criterios” y permitir una “relación administrativa constructiva”, pero también es cierto, que para lograr la aceptación y el debido reconocimiento de las capacidades de ese profesional, éste debería ser escogido dentro de la totalidad de miembros que participen en el concurso de selección; y no designado.
En definitiva, en éste caso en particular de la constitución de la Directiva de la Comisión Nacional de Electricidad, la aprobación de ésta LOSE – 2016 en la forma y conceptos con los cuales está redactada, puede dar lugar a interpretaciones que dificulten:
1- tanto asegurar el soporte de las Instituciones Multilaterales para ayudar a gestionar y conseguir el financiamiento requerido de manera concurrente para (a) ejecutar con premura los trabajos de reconstrucción operativa del SEN y (b) adelantar los Procesos de Reforma y Reestructuración del Mercado Energético,
2- como propiciar suficientes “elementos de convicción” que permitan que los inversionistas privados confíen en las medidas a ser adoptadas, para completar una “apertura de mercado” en el SEN.
José Luis García Martínez-Barruchi es Ingeniero Mecánico egresado de la UCV/1976 y con títulos de MSc. Ing. Hidráulica y MSc. Ing. Mecánica UCV/1.980